Reforma Tributária do IR: O Que Muda Com a Nova Proposta

A 2ª fase da Reforma Tributária do IR foi divulgada pelo Governo na sexta-feira, dia 25 de junho, e entregue ao Congresso Nacional.

O PL 2.337/2021, como passou a ser chamado, tem foco principal na modificação da legislação do imposto de renda para pessoas físicas e jurídicas, e tem uma parte própria sobre a tributação do mercado financeiro. As regras do projeto, se aprovado antes de 31 de dezembro deste ano, passam a valer já em 1º de janeiro de 2022.

Minha experiência como advogado, nos últimos 14 anos, tem sido sempre a mesma depois desses anúncios: a imprensa e os escritórios de advocacia repetem o texto do projeto para todos que puderem, o mais rápido possível. Eventos são marcados para informar o público sobre as mudanças e para debater o que se pode fazer com antecedência. E corre-se para operar uma série de mudanças antes de encerrar o ano, como forma de proteção contra o que irá acontecer. Essa “gincana” é inevitável. Mas não atende plenamente a quem quer acompanhar, por conta própria, a evolução dos acontecimentos. 

Por esse motivo, decidimos fazer aqui uma coisa diferente e de maior valor. Mariana Sinicio e Adriana Benatti são profissionais de relações governamentais da Sinicio & Benatti Consultores Associados, e serão co-autoras desta matéria. O trabalho delas envolve acompanhar os acontecimentos políticos e, quando possível, encaminhar propostas e sugestões do público ou de setores interessados aos congressistas. 

Elas darão sua opinião profissional sobre cada passo político da evolução do PL 2.337/2021, mantendo este post atualizado ao longo da jornada. Um quadro mostrará, visualmente, o quanto o projeto já evoluiu, para formar expectativa sobre como o ano de 2022 será afetado pelas mudanças. Para o imposto de renda, 31 de dezembro de 2021 é a data fatal a considerar.

A mim e a demais membros da nossa equipe, caberá, mais abaixo, dar nossa opinião jurídica sobre o significado de cada medida importante para a construção do patrimônio pessoal e familiar de quem nos lê.

Artigos específicos serão postados ao longo das próximas semanas para elaborar nossa opinião de forma mais detalhada. E, por óbvio, nossa equipe ficará à disposição de quem quiser entrar em contato conosco. Espero que para você, leitor, este conteúdo seja útil. É nossa satisfação elaborá-lo.

Andamento atual do PL 2.337/2021

No último dia 25 de junho, o Ministro da Economia Paulo Guedes enviou à Câmara dos Deputados projeto da Reforma Tributária. Ainda que o Presidente da Casa, Dep. Arthur Lira (PP-AL), tenha anunciado o relator da matéria, até o momento não houve despacho para indicar em quais colegiados o projeto será apreciado. 

O possível relator, Deputado Celso Sabino (PSDB-PA), já teve reuniões com a equipe econômica e com a Receita Federal para tratar do tema. É esperado que a Câmara instale um colegiado especial para análise preliminar da matéria – a chamada Comissão Especial –, antes de seu encaminhamento ao Plenário da Casa. No entanto, cabe ao Presidente Arthur Lira a designação da tramitação e dar ritmo ao seu andamento. No âmbito deste colegiado, deverá ser designado Relator e os demais parlamentares terão espaço para apresentar sugestões e debater o tema. 

A despeito de o Relator indicado ter histórico de tratar de propostas de interesse do governo – a exemplo da PEC Emergencial (PEC 186/2019), ao qual relatou e conseguiu manter boa parte das propostas defendidas pelo Executivo – e de ser próximo à Receita Federal e ao Centrão, muito provavelmente o texto sofrerá alterações significativas.

Acompanhar o texto é de principal interesse para os mais afetados pelas alterações propostas pelo PL 2.337/2021 como a 2ª fase da Reforma Tributária, ou seja, aqueles que:

• têm rendimentos sujeitos à tributação progressiva do IRPF e obtêm benefício com o desconto simplificado (rendimentos de trabalho e aluguel de imóveis, com poucas despesas médicas para deduzir);
• são empresários, ou têm aplicações em bolsa, e por isso são beneficiários de dividendos, com regra particular para os micro e pequenos empresários;
• quem tem ou recebeu imóveis com valor de custo bastante defasado, na pessoa física ou por meio de sociedade imobiliária;
• quem mantém investimentos financeiros, de renda fixa ou variável, em fundos ou em bolsa de valores, em especial cotas de fundos de investimento fechado; e
• quem possui residência fiscal ou patrimônio no exterior.

O quadro abaixo permite visualizar informações sobre o atual andamento do PL 2.337/2021 em sua trajetória para possível conversão em lei:

Vale mencionar que, para valer e ter eficácia em 1º de janeiro de 2022, o PL 2.337/2021 precisa ser publicado até 31 de dezembro de 2021. 2022 será ano de eleição, e é menos provável que o projeto siga adiante se não puder ser aprovado até esse momento. De toda forma, caso seja convertido em lei em 2022, as mudanças valerão somente em 2023.

Atualização da tabela progressiva do IRPF

O projeto de Reforma Tributária do IR trouxe algumas novidades, a primeira delas sendo a atualização da tabela progressiva do imposto de renda para a pessoa física. Trata-se de uma promessa de campanha do Governo Bolsonaro, numa versão mais tímida. 

A faixa de isenção prometida era de 5 salários mínimos, ou R$ 5.500, atualmente. Durante a coletiva de imprensa que anunciou o Projeto de Reforma, explicou-se que não havia espaço fiscal para todo o aumento prometido, de modo que se propõe ampliar a faixa isenta para até R$ 2.500 por mês (hoje é de aprox. R$ 1.900).

Para melhor entendimento, a tabela progressiva determina a alíquota a ser paga conforme o rendimento da pessoa física. Quanto maior a renda, maior o percentual de imposto devido ao Fisco. Pretende-se manter as alíquotas atuais, de 0%, 7,5%, 15%, 22,5% e 27,5%, mas alargar as faixas menores. Isso deve reduzir a tributação final. Para mostrar com base no mesmo exemplo divulgado pelo Governo Federal:

A mudança em si é favorável para o contribuinte, mas deve ser compensada com aumentos do imposto em outras áreas, como será visto mais abaixo.

Fim do desconto simplificado do IRPF para quase todos os contribuintes

Um dos aumentos de imposto previstos pelo projeto de Reforma Tributária do IR (PL 2.337/2021) é apresentar limites à utilização do desconto simplificado. Hoje, ao preparar a declaração anual de imposto de renda da pessoa física, é possível escolher deduzir 20% dos rendimentos tributáveis pela tabela progressiva anual como desconto, até um desconto máximo de aprox. R$ 16 mil. 

A proposta prevê limitar o desconto simplificado apenas a quem aufere rendimentos tributáveis de até R$ 40 mil por ano (equivalente a aprox. R$ 3.300 mensais). Todos os demais contribuintes estariam obrigados aos descontos legais, sujeitos a comprovação em controle de malha fina, como despesas médicas e educacionais. 

A mudança da Reforma Tributária promete ter duas consequências: 

• aumentar a tributação de quem hoje prefere o desconto simplificado por implicar menor imposto a pagar, ou seja, de quem tem poucas despesas a deduzir;
• intensificar a necessidade de comprovação de malha fina, o que deve pressionar o consumidor a exigir mais a emissão de notas fiscais de serviços médicos.

O argumento do Governo Federal é que atualmente a Receita Federal facilita o preenchimento da declaração de imposto de renda dando acesso a informações contidas em sua base de dados, principalmente das despesas médicas.

Apesar de avanços nos últimos anos, o procedimento de comprovação de malha fina para despesas médicas ainda depende de provocação do Fisco e coloca o ônus sobre o contribuinte. Mesmo quem quer antecipar a malha fina precisa aguardar a virada do ano para apresentar documentos, o que é um desincentivo. Se a real intenção fosse incentivar o uso das deduções legais, o canal para apresentação antecipada de comprovantes ao Fisco precisa ser mais simples do que é hoje.

É bem claro saber que, mesmo com a atualização da tabela progressiva, a alteração levará no final a um aumento de impostos. O exemplo abaixo considera a atualização da tabela progressiva somada à limitação do desconto simplificado, sem outras deduções a aproveitar:

Esse fenômeno é aquele a que referimos em matéria veiculada pelo jornal Valor Econômico publicada em 29.06.2021. O maior aumento de tributação é para quem tem rendimentos tributáveis de R$ 40-80 mil por ano (aprox. R$ 3-7 mil por mês), com menor efeito em faixas superiores de renda.

A principal vantagem do desconto simplificado hoje, mais do que em valores, é facilitar o preenchimento da declaração e conferir maior tranquilidade com relação aos controles de malha fina. Quem tem mais a ganhar com as deduções decide arriscar-se a comprová-las. Na nossa opinião, a declaração de imposto de renda brasileira é mais simples de preencher que a de outros países em termos de rendimentos, mas contém bem poucas deduções. 

Fosse esta uma reforma de fato, haveria uma simplificação das regras de carnê leão mensal e maior clareza a respeito das deduções disponíveis. Maior incentivo ao contribuinte seria dado para reportá-las, com penalidades para quem deixe de as informar. Da forma como está, a alteração promete apenas maior burocracia.

Retorno da tributação de dividendos

Outra prometida benesse do projeto de Reforma Tributária do IR é a redução da alíquota do Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) em 5 pontos percentuais, gradualmente (2,5% em 2022 e 5% em 2023). A redução vem acompanhada, porém, da tributação de 20% sobre dividendos a partir de 2022, hoje isentos.

Trata-se, em nossa opinião, do pior ponto da proposta. Não somos contra a tributação de dividendos em si. Mas esse tema é complexo, e merecerá um texto próprio, a ser publicado em 09 de julho de 2021. A proposta promete retornar à insegurança do período de 1989 a 1995, quando a legislação sobre o assunto mudou várias vezes, até que se decidisse pelo modelo atual.

Por ora, vale destacar como isso representa um forte aumento de tributação, quando somada a tributação da pessoa jurídica com a tributação do sócio ou acionista. A tabela abaixo compara a situação de hoje com a proposta pelo PL 2.337/2021 para 2022 e 2023. Vamos comparar a tributação do trabalho com a tributação das empresas dentro desse esquema (em vermelho o reflexo da mudança de lei):

Como se pode perceber, o sistema atual tributa mais a renda empresarial que a renda do trabalho. Esse é um dos motivos por que existe o Simples Nacional para micro e pequenas empresas. A proposta do PL 2.337/2021 torna a diferença ainda mais larga. 

Discute-se, neste momento inicial, que a alíquota para dividendos seja de 10% ou 15%, em vez dos 20% propostos pelo Fisco. Qualquer dessas opções ainda representará aumento de tributação.

Cabe mencionar que a medida afeta tanto a pequenos como grandes empresários, independentemente da opção de regime tributário da empresa (Simples Nacional, Lucro Presumido ou Lucro Real). Para micro e pequenas empresas na forma da Lei Complementar 123/2006, é proposta uma isenção de lucros de até R$ 20 mil por mês, o que exigirá um controle maior por meio de obrigações acessórias.

Pequenos e grandes investidores em bolsa também serão afetados, na medida que as ações adquiridas em bolsa também estarão sujeitas à tributação de 20% sobre os dividendos. A proposta isenção de R$ 20 mil por mês de dividendos aqui não se aplica.

A proposta vem acompanhada também da atualização das regras de distribuição disfarçada de lucros, hoje em quase desuso. O objetivo é evitar que os contribuintes gerem gastos na empresa em favor de sócios e administradores para driblar a tributação de dividendos. Isso traz de volta a maior complexidade de nosso sistema antes de 1996. 

Por fim, a proposta de Reforma Tributária do IR não tem regra de transição. Isso significa que os lucros acumulados até 31 de dezembro de 2021, não distribuídos como dividendos até essa data, também seriam tributados a partir de 2022. Isso vai na contramão da legislação anterior, em que os dividendos seguem a mesma regra de tributação do ano dos lucros que os formaram.

Atualização de valor de imóveis e fim de vantagens para sociedades imobiliárias

A proposta de Reforma Tributária do IR traz, ainda, a opção para o contribuinte atualizar o valor de bens imóveis localizados no Brasil. Normalmente, os bens imóveis são declarados pelo valor de custo, tributando-se a valorização do imóvel no momento da alienação do bem a outra pessoa. Para tanto, cabem os seguintes requisitos:

• o contribuinte deve ser pessoa física residente fiscal no Brasil;
• o imóvel deve ter sido adquirido com recursos de origem lícita até 31 de dezembro de 2020 e declarado na Declaração de Imposto de Renda correspondente;
• a opção pela atualização deverá ser feita durante o período de 1º de janeiro a 29 de abril de 2022;
• sobre o valor deverá ser pago 5% de IRPF sobre a diferença positiva entre o custo de aquisição e o valor atualizado.

Trata-se de uma proposta antiga do Ministro Paulo Guedes, já mencionada em nossa matéria de 3 de junho de 2019. Medida semelhante foi feita em 1992, pela Lei 8.383/1991, e constou do PLS 01/2017, projeto de lei do Senado de autoria do senador Flexa Ribeiro (PSDB-PA), que pretendia que fosse de 10% o imposto. 

É uma medida para antecipar arrecadação, propondo uma tributação menor por tempo limitado. Pelas regras normais, paga-se 15% a 22,5% sobre o ganho de capital na venda de imóveis, com alguns redutores em função do tempo decorrido entre a aquisição e a venda do bem imóvel.

Aderir à opção pode valer a pena, mas significará abrir mão dos redutores de ganho de capital aplicáveis ao período anterior à data de opção por esse benefício. Dessa forma, vale comparar o benefício com a tributação efetiva, hoje, do bem imóvel caso fosse vendido. Para bens imóveis adquiridos há muitos anos, pode não fazer sentido. Trataremos deste ponto em texto próprio, mais detalhado, em 16 de julho de 2021.

Proposta discreta da Reforma Tributária do IR é a obrigatoriedade do lucro real para empresas com atividade imobiliária. Tratam-se das empresas com mais de metade de sua receita bruta provinda da receita de locação e compra e venda de imóveis (exceção para a atividade de incorporação imobiliária).

Trata-se de um planejamento tributário para famílias com patrimônio imobiliário, que pode deixar de ser atraente. A carga tributária para a locação de imóveis para uma sociedade optante do lucro presumido costuma ser menor do que exercer a mesma atividade na pessoa física (até 14,53%, comparado a até 27,5%). Se aprovada a mudança, pode haver menos incentivo para organizar sociedades holdings familiares com o objetivo de organizar a sucessão de patrimônio imobiliário.

Há outras atividades empresariais também sujeitas a esse tratamento, como securitização de crédito, exploração de direitos patrimoniais de autor ou de imagem, nome, marca ou voz, entre outras. 

Mudanças da tributação de investimentos financeiros

Já no âmbito dos investimentos financeiros, o projeto de Reforma Tributária do IR propõe mudanças diversas, com impactos relevantes, especialmente para o investidor pessoa física. A maior parte das mudanças simplifica a tributação de operações no mercado financeiro e de capitais. 

Trataremos deste ponto em texto próprio, mais detalhado, em 23 de julho de 2021. Por ora, a tabela abaixo resume as diferenças para principais rendimentos de operações fora de bolsa:

Como visto, aqui o projeto reduz a tributação atual para 15%. Além disso, para a maior parte dos fundos, a cobrança anual do come-cotas, em vez de semestral, permite que mais rendimentos sejam acumulados pelos fundos antes que recursos sejam antecipados ao Fisco. A exceção é para os fundos fechados, que hoje não têm come-cotas, assunto tratado em maior detalhe abaixo.

As operações em bolsa, por sua vez, sofrem alterações mais profundas:

Quase todas as mudanças acima são positivas, pois simplificam em grande medida o cumprimento das obrigações de declaração dos rendimentos pela pessoa física, e também permitem compensar prejuízos de qualquer tipo de operação em bolsa. 

As exceções são os fundos imobiliários, que pelo projeto deixam de ter seus rendimentos isentos quando negociados em bolsa. A isenção foi pensada quando essa figura foi criada pela legislação, para incentivar o custeio de operações imobiliárias, e encontra paralelo com instrumentos de outros países, como os REITs, nos Estados Unidos (Real Estate Investment Trusts). 

No Brasil, o maior uso dos fundos imobiliários é permitir transferir patrimônio imobiliário para o mercado, de forma que empresas passem a pagar aluguéis em vez de manter os imóveis em seu patrimônio. Mas vários outros potenciais usos dos fundos imobiliários poderiam ser explorados pela legislação. Os fundos imobiliários não costumam ser os melhores instrumentos, por exemplo, para captar recursos para novos empreendimentos imobiliários, embora tenham esse potencial. De qualquer forma, a medida iguala os fundos imobiliários a outros títulos negociados em bolsa.

A segunda mudança importante (e negativa) é a mudança do tratamento dos dividendos e juros sobre capital próprio (JCP). A questão dos dividendos, já tratada acima, certamente terá impactos relevantes, e já precificados pelo mercado financeiro após o anúncio do Governo. Com o aumento da carga tributária sobre as empresas brasileiras, os detentores de ações receberão menos rendimentos.

Os JCP mantiveram-se como instrumento limitado, interessante para empresas abertas ou para empresas optantes do lucro real que tenham sócios não residentes, por causa da vantagem tributária. O desestímulo do Governo ao seu uso já vem das discussões tributárias a respeito desses rendimentos, como a (im)possibilidade de distribuição de JCP com base em lucros acumulados de anos anteriores. 

Os motivos para o desestímulo aos JCP proposto pelo Governo são bastante válidos, mas mereciam ser tratados dentro de uma reforma mais profunda sobre o papel dos dividendos dentro do nosso sistema de tributação da pessoa física e jurídica. Simplesmente matá-los, como aqui se pretende, faz perder uma oportunidade de reforma mais profunda.

Tributação de fundos fechados

Como mencionado mais acima, o projeto de Reforma Tributária do IR também se aplica aos fundos de investimento fechados, isto é, aqueles que são organizados pelos próprios investidores, com política de investimentos personalizada, dentro de regras específicas previstas pela CVM (Comissão de Valores Mobiliários). Também nessa categoria estão os fundos exclusivos, ou seja, aqueles que tenham um só cotista.

Nessa espécie de fundo, as cotas somente são resgatadas ao término do prazo de duração do fundo (ou uma vez por ano), e a entrada e a saída de cotistas não é permitida. Diferente dos demais fundos, não se antecipa a tributação ao Fisco por meio do “come-cotas”, mas apenas no resgate, liquidação ou amortização das cotas. As alíquotas são as mesmas, de 22,5% a 15% em função do prazo de investimento (15% após 720 dias).

Por conta do custo de constituição e manutenção, os fundos fechados são uma alternativa utilizada apenas por indivíduos e famílias de alto patrimônio. O seu uso atual é como medida de planejamento tributário e de sucessão patrimonial (transfere-se cotas de um fundo em vez de cada ativo financeiro individualmente).

À época de criação das regras atuais, o objetivo era estimular o investimento no mercado financeiro e de capitais. Com o PL 2.337/2021, esse incentivo desaparece, igualando-se os fundos fechados aos demais fundos de investimento. A medida deve afetar também a própria indústria de serviços financeiros, tendo em vista que a vantagem tributária dos fundos fechados em comparação aos demais fundos continua sendo um atrativo importante.

Esse projeto já foi apresentado no passado, por ocasião da Medida Provisória 806/2017, jamais convertida em lei. Na época, também se procurou criar a tributação de come-cotas para os fundos fechados. O que desagradou naquele momento foi a tributação de todos os rendimentos acumulados e ainda não distribuídos antes da mudança da lei. 

O PL 2.337/2021 pretende a mesma coisa, mas de uma forma mais amigável: previu-se que o imposto de renda retido na fonte pelo administrador do fundo, à alíquota de 15%, deverá ser recolhido até o mês de maio de 2022. Para quem quiser ainda em janeiro de 2022 recolher o imposto, será permitido cobrar apenas 10% de imposto de renda em vez de 15%.

De forma geral, pode-se afirmar que a medida pode ser discutida judicialmente, por retroagir a fatos anteriores à nova lei. Em todo caso, a tributação menor provavelmente deverá reduzir a resistência dos contribuintes a essa medida.

Tributação de fatos ocorridos no exterior

Para quem é não residente no Brasil ou mantém patrimônio no exterior,  o projeto de Reforma Tributária do IR também impacta de várias maneiras, a serem tratadas em artigo próprio, a ser publicado em 30 de julho de 2021. 

Por ora, vale citar os seguintes pontos, de interesse para não residentes com patrimônio no Brasil:

• a tributação de dividendos distribuídos por sociedade no Brasil para sócio ou acionista no exterior foi proposta para 20%, ou 30% se destinada a paraísos fiscais e regimes fiscais privilegiados;
• os acordos celebrados pelo Brasil para evitar a dupla tributação limitam essa tributação a um teto. Normalmente esse teto é de até 15%, podendo ser reduzido para 10%, em casos específicos. Cada acordo internacional deve ser analisado separadamente;
• vários dos mesmos acordos internacionais preveem regras de matching credit, um benefício fiscal dentro do próprio acordo, na forma de crédito presumido para compensação com o imposto devido no outro país. Mais uma vez, cada acordo internacional deve ser analisado separadamente;
• operações estruturadas no exterior envolvendo a transferência indireta de patrimônio localizado no Brasil, passarão a ser tributáveis no Brasil como ganho de capital indireto, às alíquotas de 15% a 22,5%.

Além das medidas acima, o PL 2.337/2017 propõe mudanças de interesse para residentes no Brasil com patrimônio localizado no exterior:

• distribuição automática de lucros de sociedade no exterior, quando localizada em paraíso fiscal ou beneficiária de regime fiscal privilegiado. A tributação seria pelo carnê leão (até 27,5%), e a variação cambial entre o lucro distribuído e o valor efetivamente remetido para o Brasil seria tributável como ganho de capital (de 15% a 22,5%); e
• a integralização ou devolução de capital mediante entrega de bens e direitos poderia ser feita somente a valor de mercado, pagando imposto sobre o ganho de capital, de 15% a 22,5%. A legislação atual permite transferir pelo respectivo custo de aquisição, diferindo a tributação para momento futuro.

A primeira das propostas acima já constou da Medida Provisória 627/2013, e retornou com o PL 2.337/2021. O segundo ponto é coerente com a volta da tributação de dividendos e dos problemas com regras de distribuição disfarçada de lucros.

Por fim, também é proposto eliminar a isenção para o ganho de capital na alienação de bens localizados no exterior, quando adquiridos na condição de não residente, hoje existente. Essa isenção é muito útil para o planejamento de retorno à condição de residente fiscal no Brasil. Certamente a extinção da isenção prejudicará a transição de retorno ao País.

Conclusão

Diferente dos demais projetos de Reforma Tributária do IR no Congresso, o PL 2.337/2021 não parece merecer o nome. A estrutura do imposto de renda brasileiro continuará a mesma, com ajustes grandes e pequenos. Certamente há ajustes positivos, como a simplificação da tributação do mercado financeiro. Mas também temos o retorno de problemas do passado de nosso sistema que deveriam ser agora superados, como o retorno da tributação dos dividendos. 

Apesar do argumento para a imprensa de que o Governo não está propondo aumentar a carga tributária, o argumento não convence. O peso da carga tributária torna-se maior sobre a atividade empresarial, a qual, querendo ou não, é a maior geradora de empregos e renda para a sociedade como um todo. 

Se a CSLL fosse eliminada e qualquer outro modelo de tributação de dividendos disponível no mundo fosse escolhido, haveria uma reforma de fato e mais motivos para otimismo. O projeto de hoje, porém, é somente outra proposta do Fisco, pelo Fisco e para o Fisco, em detrimento da sociedade brasileira. Merecíamos mais que isso.

Por enquanto, resta acompanhar os acontecimentos e, mais uma vez, ficarmos preparados para a ocasião. Da nossa parte, vamos seguir de perto.

Neste blog você encontrará sempre informações relevantes e atualizadas a respeito da Reforma Tributária do IR, além de orientá-lo para evitar problemas com o Fisco e demais autoridades. Fique à vontade para nos relatar sua experiência, compartilhar o conteúdo com outros amigos que necessitem de orientações e entrar em contato conosco através do e-mail contato@tersi.adv.br ou via WhatsApp. Clique aqui para enviar uma mensagem agora.

Confira mais posts sobre tributação e planejamento de patrimônio em informações para residentes no exterior.

Conte comigo!

Um forte abraço,

Vinicius Tersi, Mariana Sinicio e Adriana Benatti

Esse texto sobre Reforma Tributária do IR foi elaborado por Vinícius Tersi Advocacia, escritório especializado em Consultoria Tributária Internacional.